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2013年1月3日星期四

江南:改革成功的秘笈就藏在高铁的辉煌里

一年前,笔者在《社会观察》杂志连续两期发表文章,力挺中国建设高铁的"跨越式发展"之举,尤其驳斥了一些关于"高铁太超前是盲目投资"、"高铁是高负债的长期亏损项目不值得建设"等荒谬论调。一年过去,尽管经历了"7.23"风波以及内部反贪腐换人事等调整,高铁对社会的正面效应已经完全展现出来。

据人民日报等报道,到"十二五"末,高铁的"四横四纵"骨干网基本建成,高铁总里程数将达到1.8万公里左右,包括200-250公里时速的高速铁路1.13万公里,300-350公里时速的高速铁路0.67万公里,基本覆盖我国50万以上人口的城市。试想,在这种情形下,中国至少有3亿人会被高铁网覆盖,总数堪比一个美国或接近半个欧洲,稍有常识的人即可想象出,这种高度便利的交通方式会对整个中国的社会和经济造成多大的正面影响。

截至今年10月底,中国投入运营的高铁总里程达到7735公里,不止是世界第一,更是占据了全世界高铁总里程数的一半以上。2011年,中国铁路旅客发送量和货物发送量分别达到18.62亿人次和39.2亿吨,中国铁路完成的旅客周转量、货物周转量均居世界第一。

实践证明,一年多前各种怀疑的声音,如"高铁车厢会空荡荡"、"财务压力会让政府放弃高铁后续建设计划"等,已然显得十分可笑。笔者一年里搭乘高铁出行不下30次,从最开始车厢略有空位,逐渐越来越拥挤,最近一次从北京回上海是11月中旬的一个周五,连一等舱和商务舱都已满座。

实际上,怀疑高铁上座率的人是在静止中看问题。高铁是一个网络结构,开始运营第一条线路时如果就拥挤不堪了,等到各种支线都并入主干网络就势必瘫痪了。这一点,无论是见证北上广等大城市地铁发展历程,或者是感受过网络即时通讯病毒式发展速度的人,都会有切身体会。2012年是中国高铁发展速度较慢的一年,但也有京石、石武、哈大等开通,2013年至少有厦深、杭长等线路将开通,可以想象,到时候京沪等本已繁忙的线路将愈加拥挤。

哪怕在现在,高铁甚至都已经可能实现了"局部盈利",据中信证券等研究测算,目前沪宁城际全程对开超过120对,密度达7分钟一班,已经能实现数亿元的盈利。按照京沪高铁目前日发送旅客18万人,未来京沪高铁将接入京广高铁、京哈高铁、兰徐高铁、杭深高铁等,年均旅客发送量增速不会低于13%-15%,2014年就可以实现京沪线整体盈利,2017年将日发送旅客30万人。

正如笔者一年前的文章所论述的那样,高铁对客运能力的提升会导致货运能力和盈利能力的极大提升。铁道部自己的预测数字是开通后即可增长5%的货运能力,实际数字是,2011年下半年,京沪线的客车列数就下降了33%,这就意味着同线路的货运能力理论上可以增长2万列左右。

当然,中国高铁的跨越式发展中存在不少问题,关于高铁的争论和质疑也始终不断,笔者将网络上的负面评价大致分为两类。第一类是借骂高铁质疑社会的为主:比如公知蹲点7.23事故现场表达社会已然忘却此事的哀思,这种人是活在自己的想象空间中,不值得一驳;再比如言辞凿凿地说万亿投资中腐败横行征地拆迁不公或者工程质量低劣的,这种人是把普遍现象上纲上线的典型,工程项目中贪腐存在几乎是必然,但是就高铁一事来说,前部长锒铛入狱,几乎是所有部委里反贪力度最大的,再说工程质量,能经得起如此高密度高速度的列车往返一年多,这个质量水平也肯定是中国各类大型工程建设中最靠谱的,没有之一。

第二类评价则是有一定道理,甚至是切中时弊,那就是中国的铁道部为代表的体制改革还不彻底,政企不分,投融资渠道不畅,民间资本难以进入,多种运输渠道协调性差。笔者认为,这些弊端,正是未来的改革方向。但我们必须正视一个事实:中国过去的30年,从来没有中断过对铁路体制改革的摸索,走过很多弯路,最终才形成了先跨越式发展,再解决问题的思路和方法。

耐人寻味的三次铁路体制改革

与网络舆论多将中国铁路体制描述为拒绝改革靠垄断自肥的形象迥异,中国的各部委中,铁道部其实是一个在改革方面一直偏激进的部门。在1986年、1998年和2003年分别掀起过由时任部长主导的改革,有的夭折,有的变味,个中经验耐人寻味。

1986年,前铁道部部长丁关根主导了一次相当有效率的改革。当时的背景是全社会轰轰烈烈的国有企业转制承包,丁提出了铁路系统内部的"大包干"方针,将财务、人事等权力直接放归地方路局,颇有将铁饭碗彻底打破的劲头。而在经济上,铁道部实行的几乎就是一次"承包创业"历程,地方局获得了极大的权力,不将全部运营收入上缴财政,而是以承包责任制的方式每年上缴5%营业收入给国家,其他归铁路系统,甚至可以留一部分给地方。

这个过程也是一次通过"国退民进"提高效率的过程,效果也十分明显,按照当时的计划,在"七五"期间,铁路客运量将增长45%,货运量增长71%,修建新线、复线、电气化铁路近万公里,车辆方面的投资也接近前35年的总和。

和80年代各种改革一样,铁道部的改革十分"奔放",显示出了一种初生牛犊的活力和莽撞,按当时的发展模式下去,很可能象俄罗斯般"私有化"出若干个铁道寡头来。最后,这场改革甚至没有坚持到1989年那一场风波的时候,1988年,昆明开往上海的80次特快列车翻车,88人死亡,丁部长辞职。从此后,安全生产取代了权力下放,甚至权力比改革前更为集中。

这次改革,在现在很少有人提及,其实,那些经常空喊破除垄断,将铁路、电网等行业私有化的人应该认真的想想,这些涉及重大安全和国防问题的行业,如果切分为若干个私有化部门,以经济利益为先导,是会降低价格有利民生呢?还是会安全生产研发科技呢?多半是两者都不会吧。

1998 年是铁道部的第二次体制改革,其背景是90年代末伴随大规模"国退民进",包括铁路、电网、电信、民航等部门都被呼吁展开破除垄断的改革。可惜那次改革的共同点是:价值观照搬西方,自身实力都不够壮大,方法论停留在纸面上,改革后均全面回潮。当时铁路的改革核心是"网运分离",具体方式是将铁道部分割成国家铁路网公司和若干客运、货运公司,这个模式和2002年国务院文件对电力行业要求的"厂网分离、竞价上网" 看上去很类似,所以失败的方式也十分类似。

1998年开始,时任铁道部长的傅志寰对柳州、昆明等数个铁路局实行"资产经营责任制"试点,将自负盈亏作为对地方路局领导的考核,2000年前后全铁道部均开始实行此种考核。当时的设想是,铁道部负责那个"网",各地方局负责那个"运",由于地方局类似于一个独立经营体制,互相竞争合作,有可能实现全面盈利。但事实是走向了反面:该模式下,非但没有任何一个地方客运公司盈利,反而亏损加剧了。核心问题在于,中国的铁路网不可能只以经济利益为先,在客运运力吃紧时,铁道部的各种调拨必然干预地方公司的经营利益。更有甚者,当时由于各局保护自身利益,均不愿代售其他竞争对手的同线路列车票,导致乘客利益严重受损。

2002年,铁道部长傅志寰邀请世界银行作为第三方制作了铁路体制改革方案,世界银行的方案借鉴美国的铁路运营方案,建议铁道部成立国家铁路总公司代表国家行使铁路经营职能,在总公司下在组建多个铁路运输集团及铁路建设投资公司展开区域竞争。其实质是以"网运合一,区域竞争"来取代原来的模式。

当时的改革者的最大盲区在于,铁路网本身的严重落后使得任何改革都不会有效,他们反而认为是"体制还不到位"。在中国铁路总里程数只有区区5万公里,人均拥有铁路里程和国土铁路密度都远远落后于世界工业国平均水平时,无论是美国的体制还是日本的体制,都不会让铁路公司们盈利。"生产关系"不改变,人们往往寄望推动改革,但实际也许是"生产力"根本没到位。

真正实现了由铁道部主导的并且对中国铁路体系有了重大突破的改革的,反而是那位已经锒铛入狱的刘志军。实现的道理也很简单,他不追求通过体制改革来拉动经济效益,而是先追求快速建设和利益绑定,然后倒逼系统内部进行体制改良(这种步骤也许根本不是设计出来的,而是建设到一定地步的必然结果)。

刘志军的做法是三步走:先确立跨越式的规划,然后将铁道部当做一个投融资公司来举债操作,最后变相地进行类"BOT"模式交付地方公司运行并推动制度改革。这个做法,其实非常类似日本当年的新干线建设模式(笔者此前的文章对日本模式有了专门的论述)。和日本模式又有不同的是,中国地广人多城乡差别大,故此2004版的《中长期铁路网规划》显得尤其"跨越式",直接规划到了2020年,用15年时间将此前50年建设的铁路总里程将近翻了一番,并且要建造全世界高铁总量一倍还多的惊人的"四横四纵"。

这个模式会引发争议是铁板钉钉的,因为这个规划宏伟到了几乎荒唐,在很多地图上都很难标出的地方设立高速铁路站,用中国此前毫无积累的技术来设计并施工,既要确保安全又要拆迁农地,更重要的是投入数万亿的资金也几乎能压垮任何一个财政体系。刘志军那一任的铁道部做得最出色的其实是确立了投融资模式和利益分享机制。

今天的媒体喜欢喊"国进民退",尤其把高铁路网建设等项目说成是应该允许民间资本参与却有着玻璃门,其实这恰恰是不理性的呼声。高铁的投资数量大,时间长,根本不可能吸引到足够的民间资本的参与,与其把时间浪费在这方面的体制突破和等待上,不如直接描绘清晰的利益分配格局,吸引地方政府和供应商成为 "合伙人"。事实上,在高铁建设中,铁道部相当于一个总工程承包商,它将建设分为两大块,和地方政府共同操作征地和基础建设,以土地升值利益共享为主要商业模式,和高铁全产业链的供应商共同操作技术引进和设备生产,以采购订单利益共享为主要商业模式。如果问,这个模式"公平"否,显然是不够公平的,因为不是原来的既得利益群体或者刘志军的身边人,是参与不进去这个商业模式的,而且腐败存在的余地是必然的;但这个模式的"效率"是在当时唯一可能建起这个高铁路网的。"公平"和"效率"在起步阶段的建设中存在激烈矛盾是几乎必然的,但中国的改革实践告诉我们,先把效率提升上去再考虑以后的事,往往也是无奈而必然的选择。

很少有人提到,刘志军任内其实完成了过去两次改革中都想完成却又实现不了的两个重要变革:主辅分离和铁路分局扁平化。刘志军将原铁路系统的中小学、医院等社会事业单位分离到了地方政府管辖范围内,同时成立中铁特货、中铁集装箱、中铁行包等三大专业运输公司,用意很明确,高铁建成后客货分离能让货运能力大幅度提升,行业内的运输公司提前卡位,未来会有长期惊人的获利能力。而2005年,全国41个铁路分局被撤销,延续多年的"铁道部-铁路局-分局-站段"的管理体制,直接进入了"铁道部-铁路局-站段"的体制,这个作用不仅在于一举降低了十几亿元的管理成本,更大的影响在于明确了未来经营责任的明确归属,这是此前两次改革都很想却又没能解决的问题,也是"世行模式"的一个变形(俄罗斯花了10年才缩掉了这一层架构)。

事实证明,铁道部在诸多部委中属于改革的激进派,也绝非舆论描绘的那样僵化守旧,它的改革思路正是一步步朝着国际化的管理体制迈进,但这个改革的速度不能快到超越它的效率提升水平,换而言之,必须现有实体效能的跨越式发展,才有体制改革的稳步跟进,若将此两者关系颠倒,改革不是变成空谈就是导致休克。

印度的空谈和俄罗斯的休克

印度和俄罗斯的铁路体制改革历程颇为值得中国镜鉴,印度是世界上人口和地理水平最接近中国的国家,而俄罗斯由于是社会主义国家转制,一直是中国诸多改革事业的镜子。

印度的铁路管理体制和中国极为相似,铁路行业整体由政府控制,而且独立于其他交通管理部门之外,他们的舆论也多年来致力于呼吁成立"大交通部",同时为印度应该采用"日本模式"或者"阿根廷模式"来引入民间资本,成立商业化公司而争论不休。令人遗憾的是,在这个无休止的争论中,印度铁路走向了"只谈改革却从不改革"的路线。

印度的铁路硬件水平停留在上世纪50年代水平,也就是殖民地时期的水平,当时,印度的全国铁路总里程就高达5.366万公里,远远超过中国,但是到 2009年末,60年时间仅仅修建了不足1万公里铁路,而且修建科技水平依然是60年代的,货车时速40公里,客车100公里(那些经常为"绿皮车"时光恋恋不舍的人应该去体验一下)。更落夸张的是,印度的铁路规格是不统一的,宽窄不接,电气化率仅仅为30%不到,没有空调的车厢占绝大多数。温州动车事故后,中国舆论大肆鞭挞的"信号指挥系统"在印度是罕见的玩意儿,绝大多数的印度车站依靠电话调度,管理火车靠纸上画的表格操作。

你如果认为印度的铁路体系任何地方都落后中国,你就大错特错了。印度铁路虽然落后无比,却一直是盈利的。道理很简单,印度铁道部不拆迁(也拆不掉),不提速(也没能力提),不负债(也没地方投资),所以人均每公里的运行成本仅仅为中国的一半,而且印度的列车好多年不更新了,也没有折旧,更夸张的是印度一节车厢能装载的人是高铁的3倍以上,普通列车的拥挤程度就经常能赶上中国的春运。

所以,尽管从2004年开始,印度的铁路系统收入增长速度严重落后于GDP,国内关于体制改革的呼声一浪高过一浪,但是就是没有动静。道理很简单,它改革没有目标也没有动力,改革难道仅仅为了私有化?

在这种情形下,印度民众的心态也是很矛盾的。前不久某网站翻译了一组印度一个知名论坛上网友针对中国高铁工程发生建造事故以及中国卖列车给孟买地铁公司的评论,两派网友发生了激烈冲突;一派认为中国的成就令人妒忌但不羡慕,因为中国是个专制国家,印度人宁可落后也要生活在民主的国度,另一派则认为中国高铁尽管也发生事故死伤众多,但对比印度铁路系统一年死亡人数高达8000人(这个数字待考证),深感焦急。

相比印度,俄罗斯的工业实力和铁路密度都大大超越了它,甚至远远领先中国,但俄罗斯的"网运分离"式改革也暴露出很多问题。

俄罗斯的铁路管理体制沿用苏联模式,其实也就是中国一直以来的铁道部模式,分为交通部-铁路局-铁路分局-站段的四级体系,问题也和中国一样,政企不分,运营权责不明,效率较低。尤其是90年代苏联解体后的那10年,社会生产水平急剧下降,军事用途也相应减少,俄罗斯的铁路运量大幅减少,运输收入锐减,国家财政扶持也降低,使得整个铁路体系频临崩溃,只能维持基本的运输,根本谈不上更新换代。经历了那10年,俄罗斯一举从世界铁路技术较先进国家沦落为落后国家。

这些问题终于倒逼俄罗斯于2001年开始对铁路系统进行市场化改革,然而,由于这场改革是被落后倒逼的而不是发展引领的,使得关于改革的推进显得矛盾极为尖锐。俄罗斯的改革线路是将交通部中的铁路运输业务分离出来,交通部的职能保留为制定运输政策和监督,实际运营职能转入俄罗斯铁路股份有限公司。然后由股份公司划定自然垄断服务部门和竞争性服务部门,逐渐放松对竞争部门的控制,形成运输市场中的充分竞争。此时问题便产生了,对于竞争和垄断的界定是少数人掌握的,而所谓民营资本进入,其实都想进入垄断部门,同时又不想投资建设长周期项目,最好是能直接把现有的热门货运部门拿出来承包甚至私有化。

结果是显而易见的,俄罗斯的交通部成了纯粹的行政审批部门,只能负责安全监督和政策制定,股份公司当裁判搞网运分离,私人可以投资进入运输部门,好一派"政企分离"美景?错,其结果是整个体系只切分"条"而没有"块",铁路部门成了更加没有竞争的体系,没有明确的职能部门有意愿和能力去投资兴建大项目。

中国铁路依然应先建设缓改革

在高铁发展至今,成就和问题同样突出的现实下,中国铁路体制改革的下一步应该如何迈?笔者认为,目前的发展速度快但基础薄弱,尤其是财政压力极大,营运能力和路网结合联动效应还待提升,务实理性的态度是至少再埋头发展5年,待2017年整个高铁系统基本建成运营,客货分离初见成效,财政压力也较为松缓时,再较快速地推进体制改革。尤其是不要着急推出所谓"网运分离"改革。

事实上,国际上的铁路网体系能够较好实现"网运分离"的只有美国和欧盟,美国的铁路体系从一开始就是政企分离的,即使在这个前提下依然花了数年时间操作这个改革,欧盟的情况更特殊,它是各国分别按照小国家的标准分头建设完成了路网体系然后合并成一张大网,这决定了它不可能是网运合一的。而中国这样的人口多环境差异大的国家,假如一开始就是网归网建,那么谁会把高规格铁路修到乌鲁木齐和拉萨?

中国最可以借鉴的模式是日本。日本在基本建成高铁体系后才开始推进大规模改革,此时,主要的投资周期已经完成,日本的铁路网系统因为建设已经负债高达数十万亿日元,举步维艰,但好处是该投资的都投完了,接下去就是大家合伙赚钱,分配利益。日本1987年将国铁按照地域拆分为6家公司,即所谓"干支分离",网中有运,运中有网。6家公司外成立一家公司负责联动所有公司的客运线路,货运线路则各自经营。这样做的最大好处是把地方利益和这些经营公司捆绑,它们都成为了投资主体、负债主体,但是客运的公益属性也得到了兼顾。这些公司不仅靠货运赚钱,沿线的房地产、旅游、商店、保险、餐饮、建筑等都无处不见这些投资主体的身影。

中国铁路体制的改革起点应该从2001年傅志寰时代开始,当时即提出了明确的纲领和愿景(丁关根时期的改革只能算作是80年代改革大潮中的一种跟随行为,缺乏对铁路系统自身问题的针对性方案)。花了11年时间,中国的铁路公司化体系基本建成,被人诟病的只是民间资本参与度不足及政企分离不够,网运分离模式虽然被民间专家们一直喊好,但实际操作中既没有实操层面的验证也缺乏高层的强力支持。真正获得明确实践支撑的其实是将"产业规划+开发区模式"移植进了这个垂直体系,化条为块进行跨越式发展,和中国30年来的地方经济改革经验一样,这个过程的要素就在于规划要长期、发展要目标明确且高度跨越、发展中的问题无需回避但切勿停留。

未来的大势所趋是政企分开,客货分离也是解决效率问题的有效手段,但所谓网运分离则未必就是正解,尤其不是5年内的当务之急。在中国的各种体制改革中,凡是成功的经验,大抵都是先发展再改革,在世界各大国的铁路建设和体制完善历程中,凡是力图先改革完善体制再建设的,也大抵都失败了;只有象铁道部这样相对封闭集权的体制才能自己做主负债60%跨越式造了全世界一倍以上的高铁,然后才能正式进入"政治体制改革期"。

事实证明,比美好的愿望更重要的是,推动相关人和事向前走的方法,在效率和公平不可能同时最大化的现实约束下,跨越式的发展是整体改革的必要前提,也是中国改革成功的秘密。



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