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2013年2月26日星期二

空泛的“大部制改革”是舍本逐末

FT中文网 聚合全文

FT中文网公共政策编辑 刘波 2013-02-26 (www.ftchinese.com)

近日由于媒体披露中国国务院"大部制改革"方案相关细节,民间对于此项改革的种种猜测与期待再次浮出水面。鉴于中国一年一度的"两会"很快就要召开,这是否预示着2008年中国国务院机构改革之后的另一次中央政府部门改革大动作,开始引发各种猜想。尤其是铁道部是否并入交通部、是否会有"大财政部"、"大能源部"等规划等,最为引起关注,因为这与经济、民生均息息相关。

但由于"大部制改革"并非新事,而是已有多年构想,所以此时追溯一下其历史历程也不无必要。以往的"大部制改革"举措无不祭出转变政府职能、打造服务型政府、政府由经济活动直接干预者变为中立仲裁者,以及精简政府结构、提高行政效率等等旗号。但说得乐观一些,直至今日中国仍还处在走向现代型政府的半山腰上。也多有学者指出,在政府规模方面,改革也一直未能走出精简之后再膨胀的怪圈。

中国的"大部制改革"应该把目标明确设定为政府职能转型,提升政府提供公共服务、实施社会管理的能力。"大部制"只应是这项改革的简称,而非以大为好,以大为美,其目的不应是合并,而是实现对政府行政管理与调控资源的更高效的配置。政府内部的机构调整并不必然改变政府的性质及其与社会的关系,如果"大部制改革"不能解决权力过于集中而又缺乏监督,也缺乏归责与纠正机制的问题,它就很难负起所谓"政治体制改革突破口"的重任,也难以避免"新瓶装旧酒"之讥。

中国中央政府治理上的问题层出不穷。不同政府机构职能上面的叠床架屋,各个部门之间的推诿与扯皮,或者争权夺利,即使按照过去的机构改革粘合在一起的部门,有的也同床异梦,貌合神离。近三十年来"以经济建设为中心"乃至倾向于一定的重商主义的思路,造成不同部门权力大小不一,与贸易相关的部门权力过大,而环保、教育、医疗等提供公共服务的部门的职权则相对较弱。就政府机构内部的机制而言,如果说完全的立法、行政、司法"三权分立"距离中国现实还太遥远的话,最起码的一些规则——包括决策与执行分离、有合理的监督机制,一个机构"自身不能成为自身的法官"——很多也还未变成现实。而且政府改革不仅没有实现"精兵简政"的目标,反而让官僚机构变得日益臃肿,官民比例不断加大。

凡此种种问题,绝非简单的机构改革所能奏效。最重要的是,新的政府部门的职能应该精简和转化,更加公开和信息透明,减少对经济的直接干预,逐渐退出各种价格管制,降低各种市场准入壁垒,逐步减少审批制的空间,增强在公共服务提供方面的职能。可以说政府体制改革的"本"在于改变传统的政府职能,增强政府的公共性,增强公民社会对政府的监督,而至于采取"大部制"还是别的方式,则只是"末"而已。从这个意义上说,空泛而不改变政府职能本身的"大部制改革"只是舍本逐末。

中国的"大部制改革"以西方从20世纪80年代开始的"新公共管理"(New public management,简称NPM)运动为启发,但该运动自有其独特的背景。在理论基础方面,它是受当时新的经济学与管理学理论的影响,试图借鉴私人部门的经验,通过改变公共部门的结构来提高其效率。在现实背景方面,则是由于当时西方二战后的长期繁荣期结束,有的国家陷入停滞甚至危机,需要精简政府机构,降低财政成本。通讯等方面的新科技则为这一轮政府改革提供了技术支持。另一个因素是公民权利运动的不断高涨提供了持续不断的自下而上的压力。其总体逻辑理路是市场导向的,以新的经济学思维来让政府向私人部门学习,变得更高效。

而在中国,政府机构改革目前仍是政府自己玩的游戏,公众只能借由媒体披露得到少量信息,其思路也更多是行政导向而非市场导向的。与西方科学化的"新公共管理"运动相比,中国的"大部制改革"如不专注于政府职能转变的实质,就只能说是只得其皮毛而未得其真谛,甚至有可能南辕北辙,创造更庞大的官僚机构,为政府权力扩张进一步背书。

经济发展史的一个基本的规律是,经济的发展和民众的富裕会让人们对政府公共物品的提供提出更多要求,会让人们呼吁更良好的公共治理。如何实现这一点,才是中国政府体制改革应该触及的核心。

(注:本文仅代表作者本人观点。)

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