关于版权

关于版权的再次说明:

本网站系公益性博客,本站力求不左不右,尽可能多维度呈现当代中国,本站致力于中国公民社会之崛起,促进公民独立思考能力之养成。
此博客非商业网站,本博客无任何商业利益,如有广告出现,都源自原转载页面。

所有文章,都系转载,欢迎网友转载,鼓励转载,请求转载,尤其是墙内转载。
本站“每日段子荟萃”栏目都源于“奇闻录”网站,在此特地对作者表示感谢。
版权都归原作者或译者所有,本站尽量标出原始出处,网友在转载时可以将网址导向本站,但切记请不要将作者标示为“新独立观察”,请尽量标示出原作者或译者的名字,谢谢。

细节的力量:翻墙软件及时更新大全

2013年3月21日星期四

重庆土地生意


嘉陵江与长江穿城而过,浪潮奔涌。纵横的道路上车水马龙,起伏的山岩上高楼林立,无处不彰显着这个中国内陆最大城市经济疾行的雄心。从16年前成为直辖市以来,重庆的发展从未像现在这般异军突起,仿佛一夜之间,这座山城有了大都会的气派。
城市剧变的背后,无疑是重庆官方真金白银的投入。"我们的基础设施建设10年投入了6000亿。"3月5日,重庆市市长黄奇帆在全国两会期间对外高调宣称,这样的巨额投入没有为当地政府带来债务危机,"我的奥妙就是土地储备。"
重庆市2002年开始实施土地储备制度,当时储备了40多万亩地。黄奇帆称,十年用了20万亩,每亩赚200万,这就4000亿,扣掉征地本身的成本,有两三千亿的额外收入,就抵销了重庆城市基础设施建设的大部分开支。
"现在重庆还有大量的土地储备,我们的财政能力也在不断提升,所以我们在西部十二省区是最轻松的。"黄奇帆说。
"重庆土地储备制度的一些经验和操作细节,以前没有进行披露,现在也没什么保密了。"在黄奇帆看来,土地储备是有技巧的,不同城市的操作要根据各自的实际情况而定,如果城市发展饱和了,土地储备就没有意义;如果在边远的农村没有发展空间的地方去储备土地也没有意义。
"断了很多人的财路"
中国土地储备最早兴起于上世纪90年代中后期的沪杭地区。2001年5月,国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》对该制度给予首肯,全国大部分城市开始模仿和推行。
重庆的土地储备制度始于2002年。当年8月22日,重庆市政府通过了《重庆市国有土地储备整治管理办法》,拉开了当地土地储备的序幕,时任副市长黄奇帆是此项政策的主要推动者。
此前的2001年10月,黄从上海市政府副秘书长职务上调任重庆。当时,直辖已4年的重庆,其主城区面积仅200平方公里,城市扩张欲望强烈,基础设施建设刚开始起步。
但土地瓶颈问题横亘眼前。"以前重庆九成土地都是协议转让。"黄奇帆回忆,"2002年以前,重庆市政府手中的储备土地几乎归零,政府要用地,要跟开发商去买地。在(上世纪)90年代中后期,开发商拥有土地动辄几千亩,在渝北、江北和城乡接合部,土地十几二十万一亩,全(卖)出去了。"
"那时候,政府要造一个位于金紫山的住宅区,要造一幢公安局的楼,要造人大、政协的办公楼,土地都是我当时到重庆后从开发商手里一块一块买回来的。"黄奇帆说。
当时,重庆的国有工业集团下面有近2000家大大小小的工厂,"一些工厂厂长经营无方,生产无能,但卖地很活跃,每个厂长都可以跟开发商售卖土地,然后把地或高价或低价地卖了。"
上世纪90年代以前,我国长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度,甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。虽然自1990年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度,严格限制划拨用地的范围,但并未改变城市存量土地大量由各种企事业单位控制的既存格局。
黄奇帆调任重庆前曾深入研究过香港的土地储备制度,而且在参与浦东开发的过程中亲自操刀了浦东的土地储备。他在重庆推行的土地储备,属于政府主导型,实质性内容是将该市此前的土地一级市场的经营权限,全部收缴至当地官方掌控的几家市级土地储备机构。此举的核心在于,原有的土地一级市场巨额增值收益不再被房产商占有,而是进入代表公共利益的国资系统。
2002年,重庆市建立了土地整治储备中心,对全市土地市场进行宏观调控。2003年2月,重庆市政府又在土地储备中心的基础上成立重庆市地产集团。该集团是重庆市政府注资的专事土地储备和开发整理的运作载体。
随后几年,重庆市城投公司、重庆市水利投资公司、渝富资产经营管理公司、重庆市开发投资公司、重庆市高等级公路投资公司等重庆市政府旗下的八大投融资平台(简称"八大投"),亦被授予土地储备职能,介入了土地一级市场。
"我可以这么说,2002年以后,政府出台这一招,断了很多人的财路,甚至有很多人对我恨之入骨。"黄奇帆说,"大家想想,有很多小厂的厂长,跟房地产老板的协议都签了,如果允许土地卖出去,这些老板都是几亿甚至几十亿的(土地增值)财富,但当时市政府一纸令下,国资委坚决执行,这些地都给退掉。"
10年卖地4000亿
重庆市通过推行土地储备体系,将土地一级市场的经营权上收,并通过政府特许经营的方式,由重庆地产集团等经营,在征收土地后,投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁,并投入资金搞土地整治,完成"七通一平"后,将可以直接使用的"熟地"移交给当地土地出让中心挂牌。
重庆市国土房管局负责人表示,重庆已将土地市场牢牢管控,形成了土地资源配置的良性循环,"一根管子进水,一个池子蓄水,一个龙头放水"。几大市级土地储备机构的土地储备总量已达40多万亩。
当然,重庆在土地一级市场中获利颇丰。2001年重庆市全年的卖地收入仅约2亿元,2002年推出土地储备政策后,当年土地出让金就增加到11亿元,2012年这个数字更是飙升至897.5亿元,在全国300个城市中位居第三。
黄奇帆坦承,土地出让金成为重庆地方政府预算外收入的主要来源,"土地收入一般占地方财政收入的1/3,是重要的第二财政。"
重庆未启动土地储备制度时,地方财政能力很差,面对城市基础设施的巨大投资捉襟见肘。2002年该市预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。
土地储备制度运行后,以土地为核心,滚动开发筹集建设资金的操作,为重庆城市建设带来巨额资金。
"土地储备功能已在重庆国有投资集团内部形成两个循环。"黄奇帆在多个场合阐释,第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环,比如重庆城投公司有1万亩地,规划上让城投公司储备了,它拿出部分资金,完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户,从而成为信用资产,可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。
第二个循环:土地储备后,要投入、开发,然后通过市场转让给房地产商。"这是一个土地升值的过程,也许50万元一亩的地,转让时200万元一亩,部分出让金要转交区县政府和市政府,部分则用来抵扣基础设施中的各种投资—很多基础设施是政府的公共支出,它已由投资集团在银行融资后先期投入了,最终要还银行。"
黄奇帆通俗地解释,第一个循环是跟银行借钱,第二个循环是把银行的钱还了,从而形成良性循环。
这些离变现尚远的土地,事实是一种朦胧的承诺,支撑着重庆各家城市投资公司反向融资。比如无力提供配套资金的区县政府往往"以地换库"。近几年,重庆水投与重庆26个区县签订了土地储备协议,涉及32个重点水利工程项目,把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。
在重庆社科院资深研究员田丰伦看来,通过先期大规模储备土地,接着逐步释放土地供应,从而获得较大的土地级差利益,在投资大量基础设施的同时,避免债务过重,则是重庆土地储备实践的制度安排。
重庆并不回避近年来在轻轨、铁路、高速公路、基础设施上的巨额投入。"我们十年花了6000亿。怎么能做到债务不高呢?我的奥妙就是土地储备。"黄奇帆在今年两会上公开算了一笔账:我2002年刚到重庆储备了40多万亩地,这十年用了20万亩,每亩地赚200万,这就4000亿,扣掉征地本身的成本,有两三千亿的额外收入。
黄奇帆称,两三千亿往里一砸,就抵销重庆城市建设的大部分开支,"如果没有土地储备的额外收入,我们地方债务不是现在的2600亿,得是5600亿,就完蛋了。"
重庆政府的债务占GDP的23%,低于全国平均线。黄奇帆表示:"重庆地方债的安全度排在全国第五位。如果重庆要破产的话,后面的省份都要破产了。"
"五条军规"
经过十年发展,重庆主城已从一环主城向二环主城发展,整个主城二环内面积有2000多平方公里,可建设用地为1000平方公里。理论上,从2002年到未来二三十年内,重庆主城将有近700平方公里要新开发,约近百万亩地。一般政府储备地不得超过城市可开发建设土地总量的50%,即约40万至50万亩。
在黄奇帆看来,土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。纽约、巴黎等发展饱和的城市,不会再扩张,再搞土地储备没有意义。但在发展中城市,土地储备的要义是,在发展的初期,一步到位,把未来几十年的土地储备"框"下来。
重庆土地储备制度十年来之所以能发挥出效用,黄奇帆总结称关键在于坚持了"五条军规"。
一是超前储备,一步到位;细水长流,逐年供应。在超前储备了40多万亩地后,重庆市政府对这些地块先规划后出让。这里指的不单是总体规划,而是任何一块出让土地都要有控制性详规,重要的地块还要有形态规划。而土地供应"细水长流",重庆市政府计划20年内每年只能开发5%,40多万亩地的储备资源,一年最多用2万亩。
二是土地储备要为公共利益服务。在这40多万亩土地储备中,大体上有50%用于公共服务,50%用于商业开发—出让的收入回过头来再用于公共事业。
据时代周报记者调查,重庆已使用的20万亩储备土地中,近10万亩是公共服务、公益事业用地,如公租房建设、大学城建设、铁路机场等。其他10万亩用于房地产开发,将其收益用于整个20万亩的征地动迁成本,以及一些基础设施开发建设。
三是土地储备不改变重庆市区两级政府的分配制度。市区两级之间财力有分配原则,土地出让金扣除征地成本以后的净收入,过去是55∶45。2010年以后,重庆调整为50∶50,进一步增加了区县政府的财力。
四是土地储备必须经过两次循环:第一次是"储地—融资—开发",就是把公共用地和商业用地一级开发做出来;第二次循环是"出让—还贷—建设",生地变成熟地出让后,会有溢价,这个溢价则投入城市基础设施、公共设施和其他公共服务,以改善城市的功能。
五是严格设置风险"隔离墙"。重庆对储备地是分包隔离,"分灶吃饭",各算各账,自求平衡。黄奇帆将操作的逻辑归纳为"按规划、带项目、批土地",就是某一地块开发与一揽子具体项目的时间对应、资金平衡。
以江北嘴的开发为例。江北嘴是重庆城投公司的储备地,储备土地7000亩,其中2500亩用于公共设施、道路交通等,真正可卖土地是4000多亩,收益是360亿元。
江北嘴于2005年开始开发,征地动迁花100亿元,"七通一平"花30亿元,这130亿元全是银行融资,利息几年时间滚40亿元。总成本是170亿,360亿里扣除这170亿,还有190亿盈余:要缴20多亿的税,再投资20多亿修建重庆大剧院、科技馆;上缴重庆市政府100亿元,用于修建五座桥—菜园坝大桥、朝天门大桥、长江二桥等。还剩下30多亿元,则作为资本金,用于启动广阳岛项目。
在黄奇帆眼里,江北嘴如同纽约曼哈顿,广阳岛就是与曼哈顿配套的长岛。据重庆知情人士向时代周报记者透露,江北嘴土地储备过程中,所在地江北区政府曾以"影响发展"为由,拟从重庆城投公司手里"挖"出一部分,以每亩100万元左右毛地转让,后被黄奇帆制止。
而广阳岛拥有1万亩地,早年亦被所在地南岸区政府以15亿元左右转让给了大连海昌集团,海昌承诺将该岛整体开发,结果四五年只象征性投了一两个亿,后在黄奇帆强力介入下该地于2010年被收回,交由江北嘴中央商务区开发投资公司整体开发。
软肋与隐忧
有了完善的土地储备制度,重庆实现了"有节奏地供应土地"。这让黄奇帆感到安慰:"当政府要调控土地供应的时候,如果手中没地,那么调控就等于零。如果土地供应少了,市场地价涨得过快了,就多供一点地。政府手中总要有地啊,没有地,你有这个愿望也是空的。"
在经济下行时期,重庆土地储备模式并非没有受到挑战。重庆国资委一位官员感慨:"我以前也认为土地出让不能持续,2008年上半年也确实出现了卖地难。但是信贷放水了,我们才度过了最艰难的时期。"
据中国指数研究院的数据,重庆土地出让金2007年为314亿元,2008年受调控影响大幅下降至117亿元。2009年恢复到448.47亿元,2010年跃升至712.1亿元。但2011年再次遭遇降温,重庆土地出让金达784.4亿元,同比上升仅10.1%。
2013年预算报告显示,重庆土地出让金收入较上年几乎零增长。在2012年该项实际收入未像过去几年实现大幅超收后,当地继续维持较低预期。
事实上,重庆土地储备用"土地捆绑项目"模式逐年解决了以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题,筹措了在建项目资金,以滚动建设、滚动储备和滚动还款方式保持资金链的发展。但难题在于,土地资源未必能满足年度投资量的需求。
"10%左右的土地出让金增幅,将无法背负增长30%以上的投资。"重庆本地一位要求匿名的专家称,对过去五年土地出让金增长占财政收入均超25%的重庆而言,重庆土地行情的走低虽有宏观政策背景,其影响却可能远甚于发达地区。
重庆大学教授蒲勇健亦认为,经济处于下行通道时,重庆行使土地储备功能的几大政府投资平台可能面临巨大隐忧,"在国家对房地产宏观调控下,楼市低迷,会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水,银行就会催还债务,自身融资能力下降,陷入恶性循环。"
重庆正在规范区县土地储备和融资管理。该市要求每个区县只允许建立一个土地储备公司,38个区县形成38个土地储备中心。同时土地管理严格遵守先规划后出让,经营性用地必须实行招拍挂出让,多卖熟地、少供生地、不卖毛地,依法收回闲置土地等几大原则。



没有评论:

发表评论