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2013年3月23日星期六

中国城镇化的资金饥渴症

FT中文网 聚合全文

英国《金融时报》中文网特约撰稿人 邵晨钟 2013-03-20 (www.ftchinese.com)

中国银行业2012年对地方政府债务进行展期,似乎凸显地方政府债务问题有些严峻。今年初英国《金融时报》有一则消息令人惊讶:中国各银行已经滚转了四分之三发放给地方政府、最迟在2012年底到期的贷款。(《中国各银行大举展延地方债》)有媒体根据官方披露的数据进行计算,认为延展数额连本带息至少有3万亿元人民币。

有分析说是因为在金融危机期间,各地方政府大举向银行借债,为国家的经济刺激方案提供本地配套资金,然而由于地方难以产生充足的财政收入,导致部分债务无法及时偿还。在这些债务中,相当多的是偿还期超过5年的基础设施项目的贷款,有些甚至长达10年,有些甚至在到期偿付时还未建完。面对如此巨大的债务偿还违约挑战,地方政府和银行似乎也只能延展而别无选择。根据中国银监会主席尚福林公布的数据,2012年底,地方政府未偿还贷款总额达到了9.2万亿元人民币。

不过,乐观的估计一直存在。"政府性债务的水平是可控的、安全的,"中国总理温家宝2012年3月在全国人大会议期间表示:"大部分债务形成的是'优质资产',有现金流和收益……我们将通过它的收益来进行偿还"。然而,在2012年的最后一天下午,财政部、国家发改委、央行、银监会联合发文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,再次强调对地方政府融资行为进行规范。广义的政府性债务被认为包括地方政府债务、铁道部门的债务、银行体系的不良资产等。

或许从银行业的数据可以看出一些端倪。中国银监会数据显示,截至2012年末,中国商业银行不良贷款率为0.98%,虽与年初持平,但已较2012年第三季度末的0.95%上升了0.03个百分点.银行业的不良率在去年第三季度首现反弹。面对银行业步入不良贷款上升周期,监管层近期开始推动地方政府力量加入,以加速处置金融企业不良资产的批转速度。据消息,中国财政部联合银监会已下发通知,明确各省可成立地区性的资产管理公司,负责收购处置当地的金融机构产生的不良贷款。

如同在江南水乡旅游一样,城镇化如果没有资金,就像没有摆渡的船和桥,无法达到河的对岸。城镇化表面上看上去很复杂,背后却是一系列看不见的资金在流动。为何城镇化过程中,地方如此资金饥渴?除了上述所说的在金融危机期间配合中央政府的经济刺激计划配套的地方项目资金以外,可以说由地方官员政绩驱动进行的类似"移山造城"的盲目城镇化运动或许是另一个重要原因,并通过金融的加速,形成城镇化的"重资产泡沫",表现为在目前的城镇化过程中,与民生关联度不高的投资活动往往超前,而与民生紧密相关的支出却往往滞后,形成"一个脚长、一个脚短"的局面,并且由强势地方政府带动而非市场的力量带动,这与现有的行政体制有关,即和行政规划主导的城镇化有关。

不少地方政府在GDP崇拜和政绩驱动下,直接成为了城镇化赛场上的"运动员",秉持"把钱用在看得见的地方才能更充分的体现出政绩"的激进理念,导致城镇化过程中的出现偏差现象:多次修编规划、短时间迅速拉大城市的框架、通过移山平整出更多的空地以便承载更多的产业、超前建造更多的宽阔马路和大型机场、巨资建造奢华体育场馆和巨大体量的政府办公大楼、把城市中心地区建成为展示城市形象与成就的"城市客厅"、不惜承接产能过剩的产业落户本地工业园、花力气"腾龙换鸟"城市中心地区的企业并建设多个大型工业园虚位以待、建造无论是白天和晚上都人迹罕至的"鬼城街区"……

对某些地方政府来说,城镇化就如同家庭装修一样,似乎做什么都很容易,只是不同的是需要很多"地"和"钱"。地还算容易,可以"圈地"挤占农民的用地、可以发扬"愚公移山"、"人定胜天"的精神去"削山"开发山地和林地、可以发扬创新精神改变用地的性质、甚至还可以用钱来买地,真可谓"八仙过海,各显神通"。然而,对有些地方来说,钱却成了一个棘手的问题,更准确的说,借债和还债成了一种病症,一种犹如在沙漠中令人口干舌燥无法忍耐的"资金饥渴症"。

细看融资借债方面,由于国家《预算法》明文规定地方政府不可以举债,于是地方"创造性"地设立地方融资平台为地方建设融资,成为了普遍的"潜规则"。澳新银行的一份研报中称,2012年中国地方政府融资平台发行的城投债高达9420亿元,其存量自2008年金融海啸以来增长了十倍,城投债大大缓解了地方政府财政压力,但它本身是地方政府表外活动的一种形式,是"伪市政债券"。地方政府借道融资平台从金融机构或资本市场融资,并没有独立的资产负债表,所有债权最终都由中央财政提供担保。因此,理论上讲,他们可以几乎没有限制的借贷。有专家指出,"城投公司"这类地方融资平台的风险实质,在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。

有一点值得注意,审计署的数据显示,41%的债务本来是要在这两年期间到期的,巧合的是,2012年也正是地方换届之年,很明显,债务不会跟随着职位的升降而被带走。

"前人借钱、后人还债"、"谁借的越多,谁在任期内的政绩就越大",这种融资机制让地方官员存在强烈的借债动力。由于政府背书,银行特别是国有大银行非常愿意提供资金,因为一家城投公司的借款就可以让这些银行完成年度一半的贷款目标额度,省时省力还是老面孔客户。有时,地方政府干脆把银行行长调到地方政府委办局,直接"联姻"。某种程度上,这造成了银行的贷款并不是出于市场的动机有效配置到有融资需求的地方,而是以低利率资金支持地方建设,金融资源的流向不够合理,大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业,变成了一种国家"补贴式"的行为,这必然会引发资金使用的效率和风险的问题,同时助长地方政府把"无形的手"变成到"处乱摸的手",超越政府与市场的边界。然而,包括北京、南昌、济南、福州和兰州等地在内的许多城市,均可在其2012年《政府工作报告》的未来计划中找到"加强地方融资平台建设、做强做大做实投融资平台"的字句。一、二线城市如此,三、四线城市可想而知,要知道,大量三、四线城市的城市建设更缺钱。

最近两年,地方政府及其融资平台不同程度的通过"借新还旧"来维持资金循环的现象很普遍。其中,中国的政策性银行之一——国家开发银行不得不提,其被称为中国事实上的"第二财政部",在地方大举融资的过程中或许扮演了"超级资产管理公司"的角色。国开行向国有银行发行长期债券为自身融资,并依据其使命投资中国各地的基础设施项目。在过去的两年中,国开行开始同地方政府合作,将它们欠商业银行的短期贷款重组为自己的长期贷款,实质上就是从商业银行手中买下这些贷款。由于国开行并未上市,不需要公开披露详尽的财务报表,在地方城镇化过程中的很多细节让人无从知晓。

再细看还债方面,即地方融资平台如何产生收益。这种"城投债"其持续性显然有风险,大量"铁、公、基"在很多地方如何及时、持续产生正的现金流将是一个不确定性的疑问,可以说是一种严峻的挑战,甚至建设这些基础设施有可能是"埋"地雷。如果按各地制定的巨额投资规划去融资,地方政府债务将快速增长、不堪重负,因为投资要么是公益性项目,本身无收益,若投资盈利性项目,往往也难以覆盖融资成本,这就解释了为什么地方政府热衷于出让土地的行为,因为地方的土地有些已经划拨到了地方融资平台中,卖的越多越能还债。

地方融资平台里面除了土地,还有股权、规费和国债。准确的说,地方融资平台不是设立的,而是被"包装"出来的,只要能达到一个资产和现金流均可达融资标准的公司即可。包装一说的另一个原因是,这些城投公司的一把手基本上都是政府官员兼的,有些还是本地的市长或副市长等高管。包装的好,有些平台还能进入资本市场直接融资,因为资产证券化在地方政府背书的情况下易如反掌。有时候让人迷惑,地方政府是像一家房地产公司,还是更像一家资产管理公司,抑或是像一家有很多建设项目权益的产权交易所?

湖北省某市是老工业基地,由于周围山地多无地可用,近几年靠挖山平地获得开发的土地,该项目据称是其市拓展城市发展空间,打造区域性中心城市示范区的希望之地。其官方披露的信息显示,开发每亩地价格在20万到22万左右,其挖山平地的资金,主要是由该市城市基础设施建设投资有限公司即地方融资平台融资而来。公开数据显示,截止到2011年底,该市城投公司共向金融机构融资32.85亿元,银行贷款余额22.64亿元,BT融资规模22.04亿元。四年内,市城投公司需支付银行贷款本息和BT项目回购资金38.51亿元。在不新增加融资的前提下,年均还款9.63亿元。该市2012年成立招商局,招商引资有系列优惠政策,包括土地税收等,"全民招商"进入新高潮。而对于工业园区的土地,其政府招商引资是贴钱出让的,靠出让土地偿还挖山平地的债务,基本是不可能的。迫于债务压力,有些不好的项目也进入了工业园区,浪费了并不宽裕的土地,然后再开山。由于近期国家部委发布的《关于制止地方政府违规融资》文件不允许融资平台承担土地储备职能和进行土地储备融资,此举使该市地方融资平台的融资渠道立刻变窄,于是该市有官员甚至提出"除了融资还要造血",所谓造血就是成立房地产公司,进入土地二级开发和旧城改造。举债挖山造地,通过招商发展工业经济,一旦招商不成功,这势必对城镇化债务造成负面影响。

即使招商成功,地方政府支持的非正式担保的项目违约风险也可能上升。典型的例子是江西赛维、无锡尚德等光伏企业的信用风险事件。这些企业既非地方融资平台,也不是地方国有企业,但是对于地方政府而言,这些企业在税收、就业、GDP等方面具有重要意义,因此也同样在地方政府的非正式担保范围之内。引入这样的产能过剩行业,最终也会对城镇化债务造成负面影响。

当前,很多地方的财政只够公务员支出和机构运行等,地方政府的公共投资已经有很大一部分无法从公共财政的一般预算中安排,而是更多的依靠地方融资平台,而平台公司则向大型国有银行、政策性银行和城市商业银行借款势必引发风险,因此,地方政府投融资体制机制的创新势必摆上台面。

面对未来的城镇化战略,其资金方面势必出现几种演变趋势:其一,随着地方财政收入增长趋缓成为常态和新型城镇化战略的铺开,中西部内陆地区的三、四线城市在加快城市建设发展中必然遇到更严重的资金瓶颈,其二,涉及重复征税争议的房产税,可能会尽早结束试点在全国推开以充实地方财政收入;其三,作为中国中长期新型城镇化重点的小城镇的基本建设可能由于无法获得大型银行的支持而面临融资难,恐怕不可避免地依赖"卖地"的老套路;其四,地方融资平台的资金在运转中如果缺乏有效的外部、整体的监管体制,将恐怕会成为财政风险、金融风险乃至经济风险的"暴风眼",表现在风险最先出现在金融领域,最后财政来兜底。其五,地方融资平台的融资或可能转向信托等非银行金融机构,那么非银行金融机构的风险可能放大。其六,政策监管的创新将会多见,近期不少地方政府已较普遍地设立地方政府性债务偿还准备金制度,并开始研究部署对这些债务的动态监控和风险预警机制;其七,如果地方政府超前、盲目的移山造城,搞城镇化大跃进,有可能极大的放大城镇化相关债务的风险,延安等地个别城市投资计划达上千亿的"削山造城"运动值得警惕,不排除未来可能出现城市破产案例;其八,地方政府在城市建设的过程中由于资金不足,将会越来越需要参建方带资建设和运营的模式,如BT、BOT模式等,这就对于参与城镇化建设的工程设计施工企业提出了须具备工程融资和项目运营的核心能力;其九,上一级财政包括中央财政可能会对无法提供最低标准公共服务的基层财政加大转移支付力度,更多向省以下倾斜,使地方更少地通过平台公司或土地出让金等不可持续模式进行融资。其十,不排除未来某个阶段,在一定条件下,财税改革允许地方政府自行发债。

新型城镇化战略有望在2013年上升为国家战略,在新型城镇化过程中,如何"去城投信贷化"、如何有效破解城镇化发展中的资金问题,如何寻找资金饥渴症的良药?是一个重要而严肃的课题,其中或许有良药,或许良药苦口。

(注:本文仅代表作者本人观点。本文编辑刘波。)

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