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2013年4月15日星期一

美学者:中国城市化最好策略是取消户口系统


  2009年11月14日,美国布朗大学经济学和城市研究教授J.弗农·亨德森(J.VernonHenderson)完成了"中国经济研究和咨询项目",课题报告《中国的城市化:面临的政策问题和选择》定稿。他不单指出了中国城市化的问题,还给出了详细的建议。

  3年后,亨德森于2013年1月10日接受《东方早报·上海经济评论》采访,参与到中国城镇化的大讨论中。亨德森认为,中国城市化最好的策略是,提升乡村和小城市的教育机会,给其他城市提供均等的机会,取消户口系统。

  政府不能挑选赢家输家

  上海经济评论:你表示中国还有很多城市人口规模不足。但是并不是所有城市都有条件成为大城市。如何判断一个地方是否有潜力成为大城市?

  亨德森:这并没有一个公式来判断,你要判断一个城市的位置是否适当,是否与公路和铁路系统连接,是否有进入市场的机会,以及是否逐渐吸引工业。如果有一家工厂要在某个城市选址,则要考虑交通、市场,以及这里是否有你需要的生产技能,劳动力价格是否合理,是否能够拿到土地。所以很明显,中国的许多小城市的人口在流失,或者说他们的增长率至少低于其自然增长率,没有能吸引工业,发展停滞。

  上海经济评论:你是否赞同政府根据不同城市的条件在基础设施建设、税费优惠政策等方面做出主动的计划和推动?

  亨德森:如果一个城市要发展,就要吸引工业,有相关的基础设施。世界范围内,城市通过给补贴和税收优惠政策吸引产业是比较常见的。在中国,我认为问题在于一些城市直接地或不直接地倾向于国有企业,特别是在过去两年。这使得情况变得复杂。补助和税收政策应该是对所有企业都开放的。

  上海经济评论:政府在这当中不应当做什么?

  亨德森:政府不应该试图挑选赢家和输家,说"必须要发展这种产业,不管发生什么,我们都要促使这个产业在这儿发展"。应该是对一个城市的潜力进行评估,看适合哪种私营企业,劳动力擅长做什么。政府有时会选错产业,特别是对国有企业的决定。

  上海经济评论:你表示,特大城市的天然经济基础,是商业服务业和金融业。制造业在大城市到达一定规模之后将向小城市分散。这两个观点的经济依据是什么?

  亨德森:国际城市像纽约、东京等,它们都没有多少标准的制造业。纽约在一百年前是一个制造业中心,现在,纽约几乎没有制造业,是金融和商业服务业中心。大城市土地价格、劳动力价格昂贵,只有特定的产业能够负担得起这些成本费用,并且从集聚效应中获益。

  在中国,服务业的发展能力受到限制。比如,金融行业有诸多限制,金融行业的很多部分受国家影响,很难吸引国际金融或商业,因为缺乏发展良好的商业法律服务部门。

  上海经济评论:有观点认为上海应像纽约、伦敦一样,要发展金融服务产业,而有些人认为上海应该发展制造业,你认为呢?

  亨德森:如果展望未来——我不想预测中国制度的未来,但如果我们设想未来,中国的服务业能够成长、制度得以完善,那样上海应该集中发展金融业。但是暂时,我不认为上海的金融服务业足够强大到成为上海仅有的产业类型。我觉得上海可以发展高科技创新产业或实验性产业等。

  小城镇还是大城市

  上海经济评论:你认为中国最缺少的是100万人口以上的大城市。而关于城市化发展的路径,中国有很大的争议。一部分人认为,应当重点发展中小城市和小城镇。一部分认为应当重点发展大城市群,你赞同哪一方?

  亨德森:我不太赞成发展超大型城市,美国有两个城市的人口超过了1500万,纽约和洛杉矶,它们分别是东西海岸的服务中心。洛杉矶约有1500万人口,纽约有1800万到2000万人口(取决于你如何计算)。城市的规模达到这种程度是有原因的,能够提高服务业这种类型的产业的效率,纽约尤其是这种情况。

  我觉得中国的工业基础还是制造业,如果尝试在1500万到2000万人口的城市发展有竞争力的工业,那成本太高,许多标准制造业需要大片土地,这在小城市和城市边缘比较便宜,劳动力价格也低。

  在我看来,拥有两三个以上人口规模超过1500万到2000万的城市是没有意义的。中国现在应该注重发展人口规模在200万到700万左右的城市。另一方面,在我看来,中国小城镇的发展,尤其是内地小城镇不够有竞争力。

  上海经济评论:世界上其他国家的发展路径是怎样的?

  亨德森:各个国家都有不同的发展路径,也没有一个定式说应该在哪发展多少规模的城市。有更好的增长率,城市的人口在增加,这就意味着出现某种形式的城市化。说到城市的规模,大多数经济体都分布广泛,有几个特大城市,许多大城市、中等规模城市,也有许多更小一些的城市。我的看法跟麦肯锡的报告所说的类似,即中国发展25到30个特大城市是有些糊涂的,这跟国际上的发展方式相悖。

  上海经济评论:关于中国的特大城市,比如北京、上海、广州,一些中国学者认为,这些城市的人口密度已经达到一定界限,需要想办法扩散人口,以提高城市生活质量和效率。也有一些学者认为,这些城市的集聚程度还不够,你赞同哪一方?

  亨德森:我不认为现在这个阶段,北京或者上海这样城市的人口过密。历史上,中国对人口流动有很多限制,如户口系统。北京和上海在金融市场、基建投资方面都有政策倾斜。

  这些城市也许还能够再额外吸收200万到400万人口,但是如果再增加1000万人口,我想事情会变得很不乐观。比如北京有很多环境问题。

  上海经济评论:刚说到户口系统,有些人认为应该取消户口系统,实现人口自由流动。但另一些人担心,那样可能会造成大城市人口超载。你怎么看?

  亨德森:这两个观点我都有些赞同。我觉得从长期看,这个系统在政治上、社会上都是不健康的,也不是马克思的观点。另一方面,在现在的条件下,上海和北京在政策上确实受到优待。如果取消移民限制,让人口完全自由流动,这会导致大城市人口超载。

  不让北京、上海人口超载,就是让北京或上海不那么受到特别优待,不特别优待这些城市的国有企业,放开金融市场,让金融市场更具竞争的环境。

  至于提升内地城市的吸引力,中国现在是出口导向型经济,因此可以关注国内消费,给国内市场提供更好服务,内地城市可能在这方面更有竞争力。中国的储蓄率很高,消费率相对较低,鼓励国内消费市场,这是一个大家知道的策略。另一方面,就是提升小城市的教育,让有高技能的劳动力能在这里为他们的孩子找到好的教育条件。

  就地城镇化是不明智的

  上海经济评论:关于城市化对中国未来经济的推动力,中国有很多争论。一些人从固定资产投资和消费需求的增长等出发,认为城市化是中国未来经济的最大动力之一。一些人则从目前中国农村已剩的为数不多的剩余劳动力出发,认为中国的城市化已经差不多进行到尾声。你怎么看?

  亨德森:我不认为中国的城市化已经到尾声,但是确实速度在下降。挑战还是在未来。未来城市的劳动力可能没有达到你想象的教育水平,特别是,农村人、农民工的孩子接受的教育有些时候和他们父母一样不好,这样是无法满足快速增长的国家的需要的。

  我们可以说,在过去20年里,城市化是中国经济的增长动力。在1990年代那个时候,城市化进程中的劳动力相对获得较好的教育。那时的城市化伴随着相对有较高技术含量的劳动力,他们更有生产力。和世界上的其他国家一样,人力资本的积累将是中国经济发展的最大推动力。

  中国现在的城市化率大概是50%。在未来的25年里,中国城市化会继续进行,城市化率可能达到65%或70%。从事农业的老人将要退休了,现在农业大概有3亿劳动力,在未来的25年里很减少到1亿,甚至更少。农业会更加机械化,拥有更高的技术含量。

  上海经济评论:中国目前的城镇人口数量,包括了行政区域人为扩大包括进去的人口,但是那些被划为城镇区域的人口密度并未达到城市的标准。即,中国更多的是土地城市化,而非人口城市化。这导致了很多投资资金和土地资源的浪费。世界上的其他国家城市化进程中是否出现过这种状况?

  亨德森:在世界上许多国家,怎样定义城市,都有一个议题。有些按行政区域,有些按人口密度,有的结合这两个来定义。在美国,有基本密度,但是我们按行政区域定义城市和乡村。我们也可以有城市人口住在乡村行政区域,也有乡村人口住在城市行政区域。

  中国的城市对农用土地的扩张,并不独特,实际上和许多其他国家一样。而城市保持在市中心,向周围的乡村扩张某种程度上是受限的。但是,中国有两点比较复杂,一个就是粮食安全,担心城市扩张过度占有农用土地。二是,城市占用农用土地,而农民没有获得市场价格的补偿。在征用农用土地的成本和之后转为城市用地的售价之间差距很大。不是说其他国家不存在这种情况,但是中国的情况更普遍。这对农民不好,他们的土地被征用了,而他们得不到充足的补偿,找工作也困难。我觉得中国的情况比较特殊:国家法律允许城市使用农用土地,但不给农民市场价格补偿。

  上海经济评论:就地城镇化是现在中国城镇化中的一个新动向,有些人认为这符合中国的国情,有些人认为乡村没有足够的人口形成一定规模城市,你怎么评价中国的这个新政策?

  亨德森:这是15到20年前的那种城市化政策,就是离开农田,不离开土地,呆在同一个地方,本地产业化。我不认为现在这是一个可实现的政策。离开土地的年轻人不愿意去临近的小镇,他们想去有工作的大城市。在江苏省,有很多小一些的城市也许可行。因为它们靠近上海,同时交通网络又比较发达。但是,如果是内地的小城市,这个就不太可行。

  现在,乡村地区的人口正流向城市,乡村人口聚集在孤立区域形成小城镇是很不明智的。

  约束土地分配和城市管理

  上海经济评论:你提到中国的土地使用总体规划,没有法律的力量来约束土地分配,在发达国家如何约束土地分配?

  亨德森:他们通过"约束区域"(bindzoning),有一个由规划者、当地企业、社区制定的城市规划,把城市土地划分成不同用途的区域,有居住区、商业区、工业区和混合区域等。这就成为了一个约束计划,意味着在这些区域拥有土地的人们出售土地时,要用于划分区域的用途。比如你拥有一个房子,没有人能够改变用途,拆掉它建造一个工厂,那样会违反区域规定。此外,有区域委员会和听证会。假使我想把我的房子改成工厂,去向区域委员会表达我的意愿,区域委员会将组织听证会,我的邻居们可能会抱怨建工厂会造成交通阻塞、噪音等,他们不想要我改建成工厂。那么,我基本上是建不成工厂的。

  中国的土地使用很没有组织,土地可以用于多种用途。此外,虽然有分配土地用途的计划,但没有人真的按照计划行事。

  上海经济评论:刚说到发达国家的经验,对中国来说,有可借鉴性么?

  亨德森:问题在于要有一个有效运作的法律体系。

  在中国,你有规划,但是规划是政府制定的,政府实际上是跟企业互动,决定一个新的土地要用于做什么。所以,政府既涉及土地使用规划又涉及土地使用分配。在政府分配土地用途时,没有任何约束。有时候虽然有规划,但他们会干脆忽视规划的存在。要对出售土地的机构进行约束。应该要遵循规划,或者说应该要有一个程序,这个程序可以在某些情况下改变规划。

  上海经济评论:让市长对市民更负责任,要改变激励标准,你认为在中国应该设置怎样的可衡量的政绩评价标准?

  亨德森:在美国的体制下,我们投票给市长时,基本上主要看两点。

  一是他在提供公共服务上表现如何,如交通是否管理得好,学校是否运作良好等等,这些都是首要的。

  二是看他是否擅长给我们的城市带来工作机会,吸引企业到我们的城市。但是,这是第二位的事情,因为人们认为这些由市场决定,也决定于城市中人们的技能。当然,基础建设服务某种程度上也需要市长负责。

  在中国,共产党在历史上评判市长的表现时,主要是看增长和经济机会这一方面,忽略了服务这方面:空气质量、学校质量、犯罪率、交通管理等,某种程度上这需要改变了。要加入环境的因素。但是要让市民有机会表达他们的判断:这是个好市长还是坏市长,还需要很长时间。所谓的市民,不只是拥有户口的人,而是居住在这个城市中的每一个人,移民不应被看做是移民。

  上海经济评论:你提到城中村应该融入一般住宅,而且合法化,有更多的理由吗?

  亨德森:像北京有300个以上的村庄,这引出一个重要的问题:如何将村庄融入城市规划和城市土地系统。在这些社区,公共服务是如何被提供的,我不太清楚。让人担忧的是,像巴西有些地方甚至不在政府的管理之下,而是在其他人的管理之下。这会导致很多问题:怎样提供干净的水,解决缺水问题,怎样组织土地使用。

  上海经济评论:你有研究过美国的这类住宅吗?

  亨德森:美国也有不平等、社会不公正这类问题存在,但并没有这样的"城中村"。虽然我们有贫穷的社区,但是这些社区和其他一样,属于同一个区域系统,同一个用水、教育系统等。中国的问题就是,这些区域没有融入城市。

  上海经济评论:中国应该取消给穷人提供公共住房保障,而换之以补助吗?你的理由是?

  亨德森:我知道中国有一些小的公共住房项目,我不太清楚它们的质量,但是我对它们的理解是,它们代表性地帮助贫困人群。

  给住房补贴在美国是比较常见的,这是个管理的问题:是公共部门运行更好些,还是私人部门运行更好些。我觉得中国的这个问题与移民有关。像北京或者上海这样的城市,移民占据总人口的30%以上,他们没有公共住房,他们的住房条件比较差。

  在世界范围内,这都是个难以解决的问题,没有所谓的"魔法弹"可以解决它。

  上海经济评论:在城市化过程中,那些城市新移民的教育问题该如何解决?

  亨德森:提升小城市和郊区的教育质量和教育机会。如果你想维持城市的长期健康,应该少关心建立北京或上海这样的"窗口城市"。不应该通过让移民的生活条件很悲惨来限制移民,而应该也让其他城市能够获得投资。在首尔,政府客观地在各处投资,在全国维持一个标准,这增加平等,也使得效率更高。

  我建议在全国范围内取消户口系统,我不认为这个系统能没问题地持续下去。



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