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2013年6月26日星期三

《21世纪经济报道》地方债广州样本:土地财政撑起高地价?

《21世纪经济报道》地方债广州样本:土地财政撑起高地价?


 广州正在患上越来越严重的"土地依赖症"。

 2013年至今,广州上演多场土地大战,尤其是在5、6月份,无论总价还是单价,多幅土地创下历史新高。据本报记者统计,截至目前,广州土地出让金收入已达430亿,超过去年全年;按此势头,今年广州土地收入在其财政收入体系中的占比将大幅提升,或达四成。

 审计署日前公布的地方债审计报告中,广州赫然位列2012年土地收入"资不抵债"的17个省会城市之中。过去的2011、2012年,广州土地出让收入连续两年缩水,导致财政压力加大。

 广州是中国各个地方城市生存状态的缩影。2013年,包括广州在内的各个地方仍然面临较大的偿债压力。住建部政策研究中心综合研究处处长赵路兴指出,我国经济目前仍是弱复苏状态,地方财政仍然更多依靠土地出让金。

 卖地背后的债务压力

 去年12月25日,在广州市十四届人大常委会第九次会议上,广州市审计局副局长冯慧光向会议作《关于广州市地方政府性债务审计结果的报告》(下称《报告》),截至2012年6月末,广州全市地方政府性债务余额为2414.03亿元,其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。报告称,截至2011年末,广州市政府负有偿还责任的债务的总体债务率为69.49%,负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%,均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准,风险总体可控。

 但这并未消除坊间对于广州财政吃紧的质疑。2012年,广州全市财政一般预算收入1088亿元,增速下降为11.1%,为5年来最低;今年预计继续下调至10%。

 广东省财政厅科研所所长黎旭东认为,判断地方债务风险,不能仅看债务总额和债务率,最关键是要看债务是否还得起,有没有设计好还钱的机制。

 广州究竟将如何还债?土地出让收入是重要来源。

 根据审计署报告,2012年底,4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地区债务余额的54.64%,比2010年增长1183.97亿元,占比提高3.61个百分点。

 但上述地区2012年土地出让收入,比2010年减少135.08亿元,降低2.83%,扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后,可支配土地出让收入减少179.56亿元,降低8.82%。

 这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务,需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍;也就是说,上述省市已经"资不抵债"。

 本报记者发现,广州是唯一一个位列其中的一线城市。记者未能从公开数据查询到广州承诺以土地出让收入还债的具体金额,但审计署数据显示,广州以土地出让收入作为偿债来源的债务,遇到了兑付压力。

 据广州市财政局数据显示,自2008年开始,广州对土地出让金的依赖逐年加大。2008年广州财政收入(一般预算收入+政府性基金收入)843.1亿,土地出让金收入173亿,占比20.5%;2009年广州财政收入1107.7亿,土地出让金收入323.4亿,占比29.2%;2010年广州财政收入1399亿,土地出让金收入455.6亿,占比32.6%。

 2011年,广州市计划土地出让金收入646亿,占财政收入40.2%,但受调控影响,土地出让金实际收入大幅缩水至475亿,占1607.2亿的财政收入比为29.5%;2012年,广州土地出让金收入继续缩水至412亿元,未能完成计划,占当年财政收入的比率也下滑至20%多。

 上述数据从侧面佐证了审计署报告中指出的,广州等地方以"土地出让金还债"的压力在加大。

 对此,广东省综合改革发展研究院副院长彭澎认为,地方土地出让金收入占整体财政收入比一般为30%,而广州连续两年土地出让金收入完成情况欠佳,在很大程度上影响了地方财政收入及还债能力。

 广州多家开发商私下向记者表示,广州市政府缺钱可能是今年大力推地的重要原因。

 在今年广州土地市场豪掷近80亿的深圳佳兆业集团相关人士向本报记者表示,公司在广州已经一年多没有业务,今年拿地很多首先是因为政府集中推地带来的机会。

 "土地财政"占比将大幅提升

 数据显示,"十一五"期间,广州市本级年均土地出让收入约230亿元,土地出让总收入和土地平均价格,在一线城市中是最少和最低的。国内部分城市的年土地收入已超过千亿元,多幅宅地的楼面地价超过2万元/平方米甚至更高。

 但广州在2013年正在迎头追赶,无论总价、单价还是溢价率。根据统计,5月份广州出让总价排名前十的地块共计两幅,单价排名前十的共计三幅。

 本报记者统计,今年前5月广州已实现土地出让收入350亿元,而进入6月,已超过80亿。即截至发稿为止,广州年内土地出让收入已达430亿左右,超过去年全年,亦逼近今年年度计划。

 广州市2013年公共财政预算收入计划1091.5亿元,增长约10%,但广州地方性基金收入预算尚未披露。一般来说,土地出让收入占地方政府性基金收入的大头,按目前土地出让收入增速,今年广州地方性基金收入可能大增,据此推算,广州今年土地收入在整体财政收入中的占比将提高至四成。

 本报记者注意到,除了加大卖地还债,广州市还加大了对旗下七大投融资平台的扶持措施,包括:政府注资、政府购买服务、提高产品价格、赋予土地开发权限等。多位业内人士认为,广州地方债务压力并不是最大的。彭澎认为,随着广州地价不断上涨,政府的偿债能力相应增强。

 卖地偿债不可持续

 "土地财政"依赖症非独广州而然,而是中国数百个城市普遍存在的事实。

 审计署报告指出,截至2010年底,在地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达2.55万亿元,而2012和2013年已进入偿债高峰期,偿还的债务额分别占17.17%和11.37%。

 穆迪基于审计署的报告计算出,到2012年底中国地方债务已上升13%至12万亿;兴业证券更估计这一数字在13万-15万亿。据此推算,地方政府以土地出让收入作为偿债来源的数字目前约为3万亿。

 分析人士刘卫卫指出,土地出让收入在地方财政收入中所占比重,从2001年的19.7%上升至2012年的42.1%,几乎占据了地方财政收入一半的来源。以此来看,广州的"土地财政依赖"并非最严重的。

 本报记者查询,在2013年各地的财政预算中,地方政府本级收入,加上税收返还和转移支付,合计11.5万亿左右,国有土地收入预算为3.3万亿元,比去年的实际收入2.69万亿大增6000亿。这正是部分专家所指出的,地方政府严重依赖土地收入,是地价无法下降,从而间接令房价无法下跌的重要原因。

 但美联物业分析师指出,尽管今年一线城市土地出让力度和收入都在上升,但土地市场的分化也在加大,一些二三线城市土地很难卖出去。世联地产数据显示,1-5月全国购置土地面积持续负增长,1-5月购置土地面积11756万平米,同比下降13%,与核心城市火热的土地交易形成强烈对比。

 刘卫卫指出,地方政府债务风险将在近两年集中体现,"如果今年房地产市场走势低迷,地方财政收入将面临越来越大的压力。主要体现在商品住宅交易环节税费减少和土地出让金收入明显萎缩"。

 中债资信评估有限公司分析师关书宾认为,从长期看,土地出让收入无法成为地方政府偿债资金的长效来源,地方必须寻求新的融资和收入通道。

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